检察机关在办理行政检察监督案件中坚持行政争议实质性化解，分析争议产生的根源，有针对性地开展争议化解工作，对于减轻行政相对人的讼累，促进社会和谐稳定具有重要意义。如何及时有效化解行政争议，进一步完善行政争议实质性化解工作，无论在理论还是实践层面，都是检察机关所面临的重要课题。
当前，行政争议实质性化解工作虽然取得了一定成效，但在立法和检察实务中仍存在一些亟待解决的问题。主要表现为：一是法律规定不够完善。立法上并没有对检察机关化解行政争议的范围、方式、标准等作出具体规定。法律规定的空白制约了检察职能的发挥。二是线下办案不够规范。行政检察监督案件中仅有争议化解案件是手工填报案卡，不需要录入全国检察业务应用系统。案件的文书模板、入卷材料以及卷宗装订、归档尚无具体的要求。三是考核标准不够明确。目前，判断争议化解案件办成与否的标准一般为是否解决了行政相对人的实质性问题，包括实质性利益增加或不利减损，以及行政相对人息诉罢访等，若是只解决了行政机关行政决定履行问题的，不算是争议化解。上述考核标准对检察机关办理该类案件形成了一定的限制，但这些也仅是原则性的规定，实践当中如何正确把握上述标准，未有进一步的解释说明。四是综合能力不够高。开展争议化解工作需要检察人员具备较高的综合素质及调解矛盾的实践能力。而现实中，一些检察人员实践经验积累得较少，司法理念跟不上，发现线索、调查取证、沟通协调等能力欠缺，综合素质总体偏弱。
针对行政争议实质性化解工作中存在的上述问题，笔者建议可循着以下几条路径获取解题良方：
第一，夯实争议化解制度基础。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求，在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。这为检察机关更实开展争议化解工作提供了遵循。虽然行政诉讼监督规则对检察机关开展争议化解工作进行了明确赋权，但对于受案范围、监督方式、办案时限，以及如何与其他部门配合衔接等具体问题未作出详细规定。建议根据理论和实践方面的研究、论证情况，出台范围明确、权责清晰、程序合理、内容完善的行政争议实质性化解司法解释，为检察机关开展争议化解工作统一规范标准。
第二，凝聚争议化解工作合力。一是争取地方党委、政府的支持。积极向党委、政府汇报检察机关开展行政争议化解工作的情况以及工作中存在的困难和问题，并以服务当地经济和社会发展为着力点，发挥行政争议化解工作在助推社会治理能力现代化方面的积极作用。二是与相关部门建立常态化化解机制。加强行政检察与行政审判、行政执法的紧密衔接，采取多部门会签文件等方式密切与法院、行政机关、政府法制部门的日常联络与协作配合，分析争议化解的重点领域及存在的普遍性问题，统一化解标准，提升化解质效；畅通信息共享渠道，通过召开联席会议、加强情况通报和结果反馈等途径，健全合作机制，形成化解行政争议的合力。
第三，优化争议化解工作考核制度。一是完善检察业务应用系统。目前行政争议化解案件办理不规范的重要原因是该类案件未进入全国检察业务应用系统，缺乏统一的规范指引。当务之急是将争议化解案件纳入该系统，并在此基础上配套完善卷宗装订、归档等各项程序性规范。通过系统办案，提取关键考核指标。二是建立科学合理的考核评价体系。一方面，增加考核权重分值。将行政争议化解工作纳入检察官业绩考评，加大争议化解案件在绩效考评中的权重分，优化“案-件比”指标，切实提高行政检察人员开展争议化解工作的主动性和积极性；另一方面，理性设置考核案件数量。行政争议案件大多耗时较长、当事人积怨较深，涉及法律政策调整及社会和谐稳定等因素，决定了考核数不宜过大。另外，对于争议十年以上、案情较为复杂的案件，因付出的精力较普通案件更多，可酌情考虑增加考核分值。
第四，统筹争议化解方式。一是因案制宜，综合运用多种化解手段。对于裁判结果监督案件，行政裁判确有错误的，采用抗诉、再审检察建议等方式启动案件再审，通过法院改判等促进行政争议的实质性化解；对于法院裁判合法但行政相对人的合法权益因不当行政行为受损，如因超过时效等被法院驳回起诉的案件，检察机关应依法对不当行政行为进行监督，督促行政机关依法纠正，积极促成争议双方和解；对于执行监督案件，检察机关可针对争议问题，通过释法说理、搭建沟通平台等方式，促进行政决定的有效落地；对于行政审判活动监督案件，可向法院发送检察建议促使其自行整改，从而化解争议。二是加强调查核实，多措并举促进争议化解。检察机关通过书面审查卷宗、证据材料后仍无法查清案件事实的，可以围绕被诉行政行为等是否合理合法、行政争议是否得到实质性解决等方面主动进行调查核实。在化解过程中可加强释法说理，对于双方争议较大、案情较为复杂的案件，可组织公开听证，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等共同参与，化解双方的对立情绪。此外，对于行政裁判和行政行为并无明显不当，不符合监督条件，但申请人的诉求具有一定合理性的案件，要认真做好释法说理工作；若申请人符合司法救助条件，应及时启动司法救助程序或者协调社会救助等，让申请人打开心结，感受到法律的温度，自愿息诉罢访。
（作者单位：山东省威海火炬高技术产业开发区人民检察院）
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